现代工业企业计量管理系列讲座——我国计量法规体系

发表于:2012-05-21 来源:中国衡器协会
关键词: 计量法规

1 计量法规体系结构
  法是社会发展到一定历史阶段以后才产生的,它是拥有立法权的国家机关依照立法程序制定和颁布的规范性文件。
  法有狭义和广义之分,狭义的法就是指法津,而广义的法是指法的整体,即由国家制定或认可,并由国家强制力保证实施的各种行为规范的总和。在我国,法的整体一般由法律、法规和国家行政机关发布的规章等组成,人们一般又称之为“法规体系”或“法群”。有时也俗称为“法规”。
  计量法规体系就是国家在计量方面的法律、法规、计量管理规章以及要强制执行的计量技术法规即国家计量检定系统表和计量检定规程与计量技术规范之总和。它们均具有法的所有属性,是我们进行计量管理的根本依据。
  由于各国社会制度和经济体制的不同,各国计量法规体系的结构层次,表述形式都是不相同的。我国计量法规体系可以用3个层次来归纳表述,见图1。

  图1 我国计量法规体系结构示意图

   2 《计量法》及其修改动向
  我国计量管理的根本大法是《中华人民共和国计量法》。
  现行《计量法》于1985年颁布,1986年实施。这是新中国成立以来颁布的有关计量的第一部法律。《计量法》的颁布实施,统一了我国的计量单位制度,规范了我国计量器具的管理,促进了我国生产、贸易和科学技术的发展,维护了国家和人民的利益。实践证明,它是一部具有中国特色、符合中国基本国情的好法。但是,随着科技的进步、社会的发展、体制的创新和贸易的全球化,对计量特别是计量法制建设提出了新的更高的要求。不论从我国的现实国情还是国际大背景,都迫切要求对现行《计量法》进行修改、补充和完善,都急盼一部能够更好地适应当前经济、科技和社会发展的新《计量法》早日诞生。
  《计量法》修改是一个庞大的系统工程,牵一发会动全身。必须全面、系统地加以考虑。到目前为止,《计量法》修改大致拟在以下几个方面进行调整。
  一是调整立法体例。将现行《计量法》、《计量法实施细则》等相关法律法规的有关规定合并,主要考虑是尽可能提高《计量法》的可操作性。现行《计量法》应该是一部原则法,可操作性不是很强。它的实施,很大程度上还要依赖于《计量法实施细则》等相关法规规章。如何协调好下位法与上位法的关系,避免下位法与上位法相抵触。这是多年来我国立法实践中的一个比较难处理的问题。尤其是在《立法法》、《行政许可法》以及《行政处罚法》等法律全面实施的情况下,这些法律分别对立法权限、行政许可以及行政处罚的设定等方面均作出了明确规定。因此,无论从提高法律的可操作性,还是从与上述法律的衔接上,尽可能避免再次出台原则法都不失为一种较为明智的选择。
  二是调整适用范围。在现行《计量法》调整计量器具的基础上,增加调整商品量等事项。现行《计量法》的调整范围主要是计量器具,包括对计量器具的制造、修理、使用、进口等环节的监督管理。但是随着我国社会经济的发展以及公民、法人或者其他组织对计量的需求,现行《计量法》的调整范围已远远不能满足现实生产、贸易以及生活的实际需要。据不完全统计,目前市场上销售的商品中,大约70%以上的商品都是以预包装商品的形式进行交易的,消费者长期以来习惯的当面前台计量被背着消费者的后台计量所取代。如此大量的预包装商品,其净含量是否准确,已成为消费者普遍关注的新问题。秤不准、秤准心不准的现象时有发生。因此,将商品量的监管纳入《计量法》的调整范围已成为当务之急。国际法制计量组织早在1975年就已将预包装商品的计量监管纳入其发布的第一号国际文件中。可见,将计量器具和商品量同时纳入计量法律调整范畴,既是大势所趋,也是国际通行做法。
  三是调整量传方式。在现行《计量法》对使用中计量器具实施检定管理的基础上,增加校准管理的规定。增加这种管理方式的主要考虑是:第一,便于用户管理。用户根据计量器具的实际使用状况,自行选择校准时间和校准间隔,自行校准或者选择其他机构进行校准,极大地方便了用户生产和经营的需要,减少了管理成本。第二,便于科学管理。对计量器具实施校准管理,只需要依据校准方法或者校准规范便可以随时进行,在用计量器具随时都处于受控状态,其中校准方法或者校准规范的制定和发布也远比计量检定规程简单得多,可以在很大程度上避免计量器具在实施检定中,因检定规程制订滞后而无法实施检定。导致计量器具处于非受控状态的情况出现。第三,便于国际贸易。对计量器具实施校准是目前国际上通常采用的方法,因此,在国际贸易中,特别是计量器具的国际贸易中,绝大部分提供的也是校准报告,我国《计量法》修改,增加校准方式管理,将极大地方便我国参与国际贸易。
  四是调整管理目录。将现行的强检目录、依法管理目录和进口型式审查目录加减后合并,形成《中华人民共和国强制管理的计量器具目录》。根据现行《计量法》规定,我国对计量器具生产环节实施制造许可制度,对使用环节实施计量检定制度,对进口环节实施型式审查制度。同时,为配合上述制度的实施,相继颁布了一个目录,即依法管理目录(含型式批准目录)、强制检定目录和进口型式审查目录。三个目录差异较大,特别是依法管理目录和进口型式审查目录。前者针对国产计量器具,后者对进口计量器具。前者目录范围达到四五百种(最近已做修改),后者仅为百余种。在管理方式上前者除了要进行型式批准,还要进行制造许可,而后者只需型式审查。国内严、进口宽的局面比较明显,这种管理方式不利于我国计量仪器仪表业的发展。实行三个目录合一:第一,可以简化我国强制管理目录种类;第二,可以平衡内外一致的管理方式;第三,十分便于操作。
  五是调整管理方式。这次《计量法》修改,重点对一些管理方式进行了改革。比如,第一,调整在用标准器具的管理方式,规定标准器具通过比对或校准等方式进行溯源。现行《计量法》规定,标准器具要通过考核加检定的方式进行管理。之所以这样做,主要考虑是,标准器具通过比对或者校准方式进行溯源性管理,在操作上更容易进行,可以较好地保证标准器的溯源。同时,国际同行大都也如此。第二,取消企业的建标考核。企业根据生产经营的实际,建立标准器具进行内部量值传递,应该是企业的内部事务,不直接涉及公共利益,没有必要对其实施行政许可。而现行《计量法》规定,企业建立最高标准既要进行考核,同时还要进行强制检定。实践证明,门槛过高,管理过严。第三,取消部门、地方计量检定规程。现行《计量法》规定,计量器具检定要依据计量检定规程,计量检定规程又分为国家、部门和地方三个层次。其中,没有国家的,可以制定部门或者地方计量检定规程。现行《计量法》对部门或者地方计量检定规程的制定作出特别规定主要有以下几点考虑:
  (1)专业性较强,适用范围较窄,在不制定国家计量检定规程的情况下,可以制定部门计量检定规程;
  (2)虽然适用范围较宽,但国家计量检定规程尚来不及制定,可以先制定地方计量检定规程。实践证明,部门、地方计量检定规程的制定确实发挥了一定作用,也是对国家计量检定规程滞后的一种补充措施。但是,不利的一面是有的计量检定规程技术含量相对较低,检定方法不统一,适用面较窄等。考虑到修改后《计量法》对量传方式的调整,增加了校准方式的管理。去掉部门、地方计量检定规程的制定是可行的。《计量法》修改后,法律规定实施检定管理的计量器具。全部适用国家计量检定规程,解决了检定方法不统一的问题,检定管理以外的计量器具适用校准方法或校准规范。第四,改革进口计量器具销售前检定制度。将进口计量器具销售前检定后移至使用前检定。主要考虑是,销售前检定不易操作。比如要破坏包装,而且一旦在检定中对计量器具充入介质,销售商很难再销售该计量器具,特别是医用计量器具。当然,对因检定关口后移而引发的其他有关问题的处理,仪器的购买者与经销商可以事先通过合同等形式加以约定。第五,取消修理计量器具许可制度。主要考虑是,计量器具修理环节十分不易控制,随意性较大。实践证明,管理也不十分到位,不如将修理计量器具事项放开,变实施修理许可为实施修理后检定。即修理后计量器具必须申请检定,未经检定合格不得使用。
  六是调整行政许可。按照《行政许可法》的规定,此次《计量法》修改对行政许可的设定作了进一步规范。进一步明确了行政许可的实施机关、条件、程序和期限等,对现行《计量法》设定的计量行政许可进行了梳理。需要特别指出的是,这次去掉了几项行政许可。它们是:企业建标考核、修理计量器具许可、部门规程备案等,此外,这次《计量法》修改,对计量器具检定这项行政许可作了较大调整,将现行《计量法》第九条,由县级以上政府计量行政部门实施强制检定的规定,调整为由省级以上政府计量行政部门授权的计量技术机构执行强制检定。作出这种调整的主要考虑是:第一,符合《行政许可法》第二十八条关于“对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫。除法律、行政法规规定行政机关实施的以外,应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施”的规定;第二,由政府机关实施此项行政许可,实践证明,不具有可操作性;第三,极大地方便送检。
  七是调整行政处罚。这次《计量法》修改,对行政处罚的设定原则、可操作性以及处罚力度等均作了较大调整。

  3 计量行政法规
  根据我国《宪法》规定:“国务院有制定行政法规的职权”。“各省(市、自治区)人民代表大会及其常委会在不与国家宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,也可以制定地方性法规”。
  我国的计量行政法规就有国家计量行政法规和地方计量行政法规两种。
  国家计量行政法规一般由国务院计量行政部门起草,经国务院批准后直接发布或由国务院批准后由国家计量行政部门发布。
  前者如《中华人民共和国计量法实施细则》、《国防计量监督管理条例》、《中华人民共和国强制检定的工作计量器具检定管理办法》等。后者如《中华人民共和国进口计量器具监督管理办法》等。
  地方计量行政法规是由各省(市、自治区)人民代表大会及其常委会审定、通过和发布的计量方面规范性文件。
  依据《中华人民共和国立法法》等有关法律,各省、自治区政府所在城市和经国务院批准认可的较大的“市”均有权起草地方行政法规,但需经省级人大或其常委会批准发布。

  4 计量技术法规
  技术法规是“规定技术要求的法规,直接规定或引用或包括标准、技术规范或规程的内容而提供技术要求的法规”。(GB/T 2000•1《标准化和有关领域的通用术语》)
  《计量法》第十条明确规定:“计量检定必须按照国家计量检定系统表进行”。“计量检定必须执行计量检定规程”。
  国家计量检定系统表是指从国家计量基准到各等级的计量标准直至工作计量器具的检定主从关系所作的技术规定,它们一般以技术标准形式表示。国外又称为“国家溯源等级图”。
  计量检定规程是指对计量器具的计量性能、检定项目、检定条件、检定方法、检定周期以及检定结果处理其所做的技术规定。
  由于《计量法》赋予它们具有法律效力,使其成为我国的计量技术法规。
  计量检定系统主要是指国家计量检定系统表(简称检定系统),它是计量技术法规。它以文字、框图、表格形式表示,规定从国家计量基准(标准)、各等级计量标准直至工作计量器具的检定主从关系。内容应包括基准、标准、工作计量器具名称、测量范围、准确度和检定方法等。反映了测量某个量的各级计量器具概况,因此又称之为“计量器具溯源等级图”。
  为了把实际用于测量工作的计量器具的量值与国家基准所复现的单位量值联系起来,以确保工作计量器具应具备的准确度和溯源性并提供最科学、合理、经济的检定或溯源途径就必须制定检定系统表。
  检定系统表由国家计量行政部门批准的国家计量基准(标准)项目的单位负责制定。制定检定系统应根据该量值传递情况和今后的发展趋势,既要考虑到各等级之间自上而下的科学性,又要考虑到自下而上的溯源性。一般来说,一项国家计量基准基本上对应一个检定系统。迄今,我国已制定了93个检定系统。
  国家计量检定规程是指对计量器具的计量特性、检定项目、检定条件、检定方法、检定周期以及检定结果处理所做的技术规定。国家计量检定规程是作为检定依据的具有国家法定性的技术文件,简称检定规程。
  在尚无国家检定规程作为依据时,为评定计量器具的计量性能,地区和部门也可自行制定具有法定性的技术文件向国务院计量行政部门备案,它们称为地方或部门计量器具检定规程。
  检定规程的水平标志着一个国家的计量技术和计量管理水平。因此,任何一部检定规程必须同时具有科学性和严格的法制性。
  计量技术规范主要针对计量器具的监督管理、计量基础知识和计量监督、考核等做出通用的管理性认定。

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