为有效化解地方政府当期债务风险，并构建中长期可持续的地方政府规范有效融资机制，建议国家从完善制度设计、化解存量风险和有效管理增量三方面同时入手进行“标本兼治”。

　　一、完善顶层设计，加强地方政府负债管理

　　通过立法规范地方政府的负债管理。我国《预算法》、《担保法》分别规定地方政府不得负债、不得为债务担保，这既是地方政府通过“平台公司”、影子银行等工具融资的主要动因，也是导致地方政府平台的债务问题难以得到有效监管的制度缺陷。为此，建议国家尽快研究制定地方政府债务管理法规，修订《预算法》与《担保法》的相关条款，在给予地方政府负债合法化的同时，将原先隐蔽的债务问题“阳光化”。

　　建立地方政府债务总量控制制度。由中央政府督促地方政府抓紧落实十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“编制全国和地方资产负债表”的要求，并根据各地区社会经济发展情况和政府债务现状等因素，量化分析评估未来一个时期政府融资的合理规模，并以此作为对地方债务进行总量控制的主要依据。

　　建立健全债务使用绩效管理、评价和监督制度。对地方政府性债务进行全过程监督评价，即从举借、使用、管理、偿还等各个阶段进行事前、事中、事后的全程监督。

　　建立健全地方政府债务的风险预警与信息披露制度。首先，建立从地方到中央的双层同步的风险预警系统，按照债务率、偿债率、逾期债务率和借新还旧偿债率等相关指标，结合具体财政、经济、社会发展情况，形成一整套评判标准和工作机制；其次，建立地方政府融资平台的信息披露制度，并形成定期而非突击性的审计制度。

　　加快财税体制改革。地方债管理制度的建立要与分税制改革相匹配，强调权责的对等，明确中央政府和地方政府在地方债运行过程中充当的角色。一方面适当上移部分事权和支出责任，一方面释放财力到县区政府。适当提高增值税、企业所得税等共享税中地方政府的比例，适时开征房产税。

　　二、多措并举，化解存量债务风险

　　对存量债务进行清理分类。通过全面审计，对存量债务进行清理和分类。根据债务的是否公益属性、偿还能力、流动性等不同情况设计风险化解方案。

　　对不良债务实施重组和化解。对于具有较大正外部性的公益性质项目所对应的债务，可通过政府发行长期债券进行债务置换。其本质是将长期的正外部性收益对应的债务分摊到较长时间内由社会公众进行消化。对于因盈利性不足、效率低下而产生的非公益性不良债务，可通过地方注入优质资产、加大政策支持力度、盘活存量资产、提升效率和盈利性等方式改善偿债能力。对于收益确实无法改善的项目所对应的债务，首先可由地方政府出售一定的国有资产和土地，直接偿债，其次可通过成立资产管理公司，剥离坏账处理，最后可通过银行债转股或直接核销坏账处理。对于这部分债务，在损失暴露后，必须明确相关责任并采取惩罚性措施，一方面起到应有的警示作用，另一方面也是防止“国家兜底”思想引发的道德风险。

　　对可偿还债务的处理。对于项目具有一定盈利性，现金流可覆盖债务成本，但有“还长借短”、“借新还旧”问题的债务，其风险并非盈利性，而是流动性，根源在于缺乏阳光化的长期债务工具。首先可通过地方政府发债进行债务置换，其次可通过债转股，并向市场出售部分股份，吸引民间资本的投入。对于项目优质、债务期限匹配的债务（如长期政策性贷款项下的优质项目），既可以保留债务不变，也可通过资产证券化腾挪出低成本的信贷空间，以服务于其他项目，为降低社会整体债务成本，化解其他政府债务创造良好的宏观条件。

　　三、构建规范有效融资机制，支持新型城镇化建设

　　在规范地方政府平台公司的基础上完善“市政信贷”，继续发挥国家开发银行等金融机构在支持新型城镇化进程中的融资主渠道作用。与欧美发达国家主要依靠发行“市政债”提供城市基础设施融资相比，我国目前主要由银行向地方政府投融资平台提供“市政信贷”的模式符合中国国情。但由于我国的财政管理体制是“一级财政、分级管理”，与美国联邦制的地方政府可破产有本质不同，在此情况下大量发行基于审批制的“市政债券”，可能引发地方政府“跑部钱进”、赴京公关。

　　建议可采取有效措施对当前基于平台公司的“市政信贷”模式加以规范：一是从资金供给端入手，控制各金融机构向平台公司发放的信贷总量。为解决由于信息不对称而导致的逆向选择和道德风险问题，采取由银行业监督管理部门负责逐一明确“平台公司”银团牵头行的方式加以解决，即由牵头行负责统一与地方政府沟通，以避免恶性竞争、多头授信、重复授信；二是从资金需求端入手，控制平台公司的债务总量。通过审核地方政府资产负债率、平台公司资产负债率中的“净资产额”，进行反算后确定平台公司的债务上限及融资空间；三是规范银行、平台公司、地方政府三者之间的法律、财务关系。在法律关系层面，要将现有的一定程度上实质存在的“银政之间的直接债权债务关系”，规范、拆分为银行与平台公司之间基于《公司法》、《银行法》之间的“银企关系”，以及地方政府国有资产管理机构与平台公司之间基于《国资法》、《公司法》的注资与被注资、控股与被控股关系。

　　逐步探索、完善地方政府的发债机制，作为“市政信贷”的重要补充。随着我国资本市场不断发育成熟，以及相关法律法规的修改出台，可逐步完善地方政府的发债机制，东部发达省市可先行试点。当前可从改革、规范“城投债”入手。

　　第一，延长城投债的偿还期限，将用于长期基础设施建设的城投债偿还期限放宽至20年甚至更长；第二，在总量控制的前提下，适当扩大城投债发行规模，使成本低、期限长的债券融资成为继信贷后的又一主要方式，降低高成本债务比重；第三，建立类似美国的“一般责任债券”制度，对于长期的纯公益性建设债券，由财政资金负责偿还；第四，加强城投债及发行主体的信息披露，避免“黑箱”带来场内交易恐慌，波及一级市场发行。

　　鼓励社会资本进入基础设施建设领域，降低地方政府负债融资压力。通过大力发展非债务融资，鼓励社会资本进入基础设施领域，促进投融资主体多元化。包括：一是通过资产证券化，将收益较好的债务向社会资本出售；二是通过出让国有资本股权，吸进社会资本进入；三是积极引入公私合营（PPP）的模式，具体包括BT或BOT等方式；四是向社会开放能源、通信、教育、医疗、养老和文化事业领域，降低进入门槛。